深化自然资源管理体制改革，建立系统完整的管理制度，是生态文明体制改革的内在要求，也是构建系统完备的生态文明制度体系的重要内容。人类社会发展的经验和教训表明，只顾眼前不顾后果，违背自然规律必将受到大自然的惩罚，违背经济社会发展规律必将走弯路。因此，自然资源管理需要以自然科学和经济学等方面的理论为基础，统筹推进自然资源管理制度和管理体制改革。现代自然资源管理是可持续发展和“良治”理论在各国发展应用的结果，其核心理论框架是建立在地球科学系统理论、人地关系理论、“公共地悲剧”理论、地域分异规律理论和自然资源价值理论基础之上。

 

地球科学系统理论

地球系统指由大气圈、水圈、陆圈（岩石圈、地幔、地核）和生物圈（包括人类）相互作用、相互联系而组成的有机整体。地球上各类自然资源，以及山水林田湖草之间不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响、相互制约，形成一个复杂的生命共同体。虽然山水林田湖草各有特点，但作为一个生命共同体有其内在规律。因此，要深刻理解习近平总书记关于山水林田湖草是一个生命共同体的精辟论述，应以地球科学系统科学观为指导，尊重资源属性，在深化分类管理的基础上强化综合管理，统筹推进山水林田湖草的综合治理和系统修复。

生态系统是地球系统的重要子系统，具有服务功能多样性和整体性、相互关联性。人类生存与发展所需要的资源归根结底都来源于自然生态系统，为人类社会提供供给服务（如提供食物和水）、调节服务（如控制洪水和疾病）、文化服务（如精神、娱乐和文化享受）以及支持服务（如维持地球生命生存环境的养分循环）。因此，生态系统服务功能具有多样性，既可以作为经济系统的重要原材料被广泛开发利用，也可以作为生态属性给人类提供各类生态服务，包括环境调节、生物多样性等。比如：水，既可以提供淡水资源，又可以用来发电，还能够提供各种生态服务功能。同时，一些自然资源具有较强的经济属性，还有一些自然资源则具有较强的生态属性。自然资源的两种属性相互关联、互相影响，需要实现开发与保护的协调。生态系统的组成要素受到破坏，将直接导致地球系统功能和服务价值的下降乃至消亡，并造成全球、国家和地区的生态环境危机甚至经济社会危机。

从整体性看，生态系统是生物及其生存繁衍的自然因素和条件的总和，经过长期演化生态系统表现出空间上的完整性，即各种生物与其生存环境形成相互作用的有机整体，具有系统性、区域性等特点。例如：在湿地生态系统里，各种生物资源依靠水资源而生存，而水资源则呈现出一定的流域性和连通性，科学分配流域的水资源对湿地生态系统的发展具有重要影响。

自然资源具有多样的自然和社会属性，不仅相互之间构成完整的生态系统或者环境系统，而且各种资源均具有不同财产权形态，具有不同公益性和商业性属性。属性不同，管理的目的、方式和手段也相应不同。从国家角度来看，针对不同属性的自然资源，通常采取不同的管理措施。对用于商业价值较强的自然资源，基本目的是促进相关产业发展并获取相应的公共收益，包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入；对公益价值较强的自然资产，基本目的是提供基础性、公共性生态服务，保障国家的生态安全和经济安全。

 

人地关系理论

人地关系从人类起源以来就客观存在。人地关系即人与自然的关系，人与自然环境相互影响、相互制约，是对立统一的关系。自然环境为人类提供生存和发展条件，但当人类的开发活动超过自然环境承载极限，自然环境反过来影响人类社会。

人地关系理论的产生和发展经历了漫长的发展历程，相继出现了崇拜自然、改造自然、征服自然和谋求人地协调的思想，但人地协调发展的思想反映了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，是自然资源管理应当遵循的基本理论。人地关系的协调理论，就是要坚持自然资源开发与生态环境保护的思想。合理开发自然资源是经济社会发展的物质基础，没有自然资源的开发利用，人类就无法生存和发展，也就不能为生态环境保护提供物质基础。

自然资源保护是开发的前提，保护的目的是为了更可持续地开发。开发和保护又相互对立。一方面，对立是指二者相互区别，主要是在不同的条件下，自然资源为人类提供的功能和服务不同。作为经济属性强调的是实体功能，体现为自然对于人类实体的直接有用性；作为生态属性强调的是“受纳功能”和“服务功能”，体现为接受并容纳生产和消费所排放的废弃物，以及为包括人类在内的所有生物提供生存繁衍栖息的场所。另一方面，从某种程度上说，开发意味着一定程度的破坏。对自然资源开发利用不当，只注重索取，不加强保护的开发，必然会造成生态环境的破坏。反过来看，过度保护又会妨碍开发。片面保护，易忽视资源开发，也就不能全面体现自然资源本身的价值。资源开发与保护相辅相成、辩证统一。人为地分离开发与保护，会给人类带来灾难性后果。

 

公共地悲剧理论

“公共地悲剧”又称公共资源悲剧，是指如果一种资源没有排他性的产权，就会导致该资源的过度使用。

公共地是共有资源，具有公共物品的特征。1968年，美国经济学家哈丁提出“公共地悲剧”的例子：牧民使用牧场是基于个体的自由行动，而没有群体的管理与监督。即：一群牧民共享一片草场，虽然每户牧民都知道过度放牧将导致草场崩溃，但是在个体经济利益驱使下，每一户牧民都想通过增加放牧羊数量这样的方式提高个人收益。在无制度制约的情景之下，由于草场退化的代价将由大家共同负担，每户牧民都从自己的利益出发选择多养羊获取更多的利益，最终结果导致草场持续退化，直至毁灭，所有牧民共同破产。这就是著名的“公地悲剧”理论。哈丁认为，在共享公有资源的社会中，每个人都会追求各自的最大利益，每个人都被锁定在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中，这就是悲剧的所在，即没有排他性的公有资源给所有人带来了毁灭。

“公地悲剧”产生的深层次原因，一是产权主体虚置，出现“有人上树摘果，无人浇水施肥”的局面；二是责任主体虚置，造成“不花白不花，白花谁不花”的结果。“公共地悲剧”使得公共物品或服务给所有“搭便车”者提供机会，最终导致没有人能享受到公共物品或服务。

 

地域分异规律理论

地域分异规律是指自然地理要素及环境综合体在某个确定方向上保持特征的相对一致性，而在另一确定方向上表现出差异性，因而发生更替的规律。

古希腊的埃拉托色尼根据当时对地球表面温度的纬度差异的认识，将地球划分为5个气候带，是最早对气候分异规律的认识。我国最早对地理空间分异规律的认识始于2000多年前，根据名山大川的自然分界，将当时的国土划分为九州。地域分异规律表现为纬度地带性、经度地带性和垂直地带性。纬度地带性是土壤、植被、气候等自然地理现象在地球上的分布具有沿着纬线方向，即东西延伸南北更替的条带状规律性；经度地带性是在同一纬度带中，自然地理现象的分布大体上与经线平行，并伸展成条带状；垂直地带性是在高山地区从山麓到山顶温度、湿度、降水和植被随着高度的增加而变化的现象。例如：从东到西，我国的降水量呈现明显递减规律，植被分布的经度地带性规律依次为森林植被、草原植被、荒漠植被。

地域分异规律是自然地理学极其重要的基本理论，是认识地表自然地理环境特征的重要途径，是尊重自然、顺应自然、保护自然的前提和基础，对于科学管理和合理利用自然资源，因地制宜进行生产布局具有重要的指导作用。

 

自然资源价值理论

自然资源是生态价值与经济价值的统一体。自然资源资产化管理是对自20世纪80年代以来全球性资源环境危机的深刻反思，其中自然资源定价与核算构成自然资源资产化管理的核心内容之一。

在当前大力推进生态文明建设的背景下，资产化管理是极为重要的战略取向，要求按经济属性对资源与资产的界限进行划分，将原来的数量管理与价值管理相结合，从而突显出自然资源的资产和财产属性，使其成为经济发展的生产性要素、社会和个人财富的来源和构成之一，并以价值管理为核心和资产增值为目标，最终提高自然资源管理水平。在全球资源约束趋紧、生态环境瓶颈不断凸显的情况下，各类自然资源转化为资产的属性条件逐渐成熟，对自然资源价值、定价及核算的研究也从土地逐步扩展到其他资源。

诸多研究表明，最近10年来，发达国家和发展中国家先后开展了改革现行国民核算体系的研究，自然资源核算体系大体上分为三个层次：一是对土地、淡水、森林、煤炭、石油等每一类自然资源进行实物和价值核算，以反映各类资源的增减变化；二是进行自然资源的综合核算，以价值量的形式反映自然资源总量的增减变化；三是把自然资源核算纳入国民经济核算体系，以便全面反映国民财富的增减变化，资本形成规模，以及国民生产总值和国民生产净值的实际状况。

自然资源价值核算极为复杂。一方面，受勘查开发技术影响，地下矿产资源的探明储量是相对变化的；另一方面，自然资源的价格受国际供求关系、国际秩序和汇率等多种因素的影响。此外，自然资源开发利用的生态环境损害具有不确定性和长时间尺度的特征，这在很大程度上也带来自然资源资源价值核算的困难。尽管如此，对自然资源进行价值核算是实现自然资源生态价值的基础，是实现资产化管理的重要手段，应用前景广阔。

 

自然资源管理的相关启示

以地球科学系统理论和生态学理论为基础，统筹推进全部国土空间用途管制和生态修复。要坚决树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，实现自然资源“三统一”。一是加快推进建立统一的数据标准和信息平台，统一用地分类标准、坐标体系等；二是重组当前的土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区划等空间类规划，建立统一的空间规划体系；三是在空间规划基础上，按照生态系统完整性的要求，实施统一的用途管制和生态修复，在深化分类管理的基础上，强化综合管理。

以人地关系协调理论为基础，坚持开发与保护相统一。人与自然不是征服与被征服、控制与被控制的关系，而是和谐共生的平等关系。必须坚决树立人与自然和谐共生的理念，实现开发中保护、保护中发展。要坚持“谁开发谁保护”“谁破坏谁付费”的原则，探索矿产资源的绿色开发开采模式、森林和水资源的可持续利用模式。

以公共地悲剧理论为基础，将产权管理作为自然资源管理的核心内容和基础工作，完善产权制度安排。土地、空气、河流、国家公园等资源在很大程度上产权关系不够清晰，在很大程度上是共有资源，甚至部分矿产资源勘探和开采也存在共有资源的现象。例如：华北和内陆河流域由于严重缺水过度超采地下水而导致地下水漏斗、地下水位上升等生态问题；北方牧区因过度超载而加剧草场退化；众多湖泊由于失灵的禁渔制度而面临着严峻鱼类减少等生态威胁；流域管理体制不完善导致内陆河断流，下游生态环境退化等。 因此，我国应以“公共地悲剧”理论为基础，按照归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的思路，加快推进自然资源产权制度改革。在不动产统一登记的基础上，加快推进自然资源确权登记，编制自然资源资产负债表，建立健全分级行使全民所有自然资源的体制。

以地域分异规律理论为基础，因地制宜开展生态保护和修复。自然资源开发利用中遵循和顺应自然的地带性规律和非地带性规律等各类客观规律，按自然法则行事，不违背自然界的客观规律。保护自然在于遵循自然规律，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。要坚决树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持宜农则农、宜林则林、宜草则草、宜水则水、宜景则景、宜建则建、宜城则城的工作思路，统筹推进国土开发利用和综合整治。

以自然资源价值理论为基础，系统推进自然资源的资产化管理。必须坚决树立“绿水青山就是金山银山”的理念，深刻认识到保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿。一方面，要进一步探索自然资源资产化管理的途径，完善生态补偿、资源环境产权交易等制度，实现生态产品的价值，把营造良好的生态环境作为经济增长的聚宝盆；另一方面，要深化自然资源资产体制改革，着力解决所有权人不到位、所有者权益保护不严格等方面的问题。

（作者：马永欢、苏利阳、吴初国、黄宝荣；单位：自然资源部信息中心，中国科学院科技战略咨询研究院）